按項目區分理論，公共基礎設施項目可以分為經營性項目、非經營性項目和準經營性項目。一般認為，經營性項目如熱電、天然氣的生產和輸送、鐵路貨運和客運、非管道水網絡、公寓污水處理、廢棄物收集等因其具有收費機制和資金流入，并有可預期的利潤，完全可以通過吸收社會投資、通過市場化運作方式來完成項目建設；對于非經營性項目如城市道路、管道排污和處理等由于既沒有收費機制又沒有資金流入，屬于市場失效而政府有效項目，只能由代表公眾利益的政府來進行投資；對于準經營性項目如輸電、配電、路基和車站、城市公共汽車、城市有軌交通、供水城區管理網絡等雖有收費機制和資金流入，也有潛在利潤，但由于政策和收費價格沒有到位等原因，通過向使用者收費只能彌補一部分工程建設的投入成本，而其余部分則需由財政補助。這類項目介于經營性項目和非經營性項目之間，其投資、建設、運營和管理可以由政府資本和民間資本合作完成，即宜采用PPP模式進行。當然這種項目區分也不是一成不變的，在技術進步和政策驅動下，三者之間可以相互轉化。如果政府制定特殊政策或提高價格，準經營性項目可以轉化為經營性項目；敞開式的道路和橋梁，一旦制定了收費機制，即由非經營性項目轉化為經營性項目；而經營性項目一旦取消收費又會變成非經營性項目和準經營性項目。
二、PPP模式的特點及其運作
PPP模式最早出現在英國，從其產生便受到世界各國的青睞，尤其在美國得到了廣泛的應用，成為各國政府建設城市基礎設施的主要方式。
（一）PPP模式層級劃分。PPP模式是英文Public-Private Partnerships的簡寫，中文直譯為“公私合伙制”，簡言之是指公共部門通過與私人部門建立伙伴關系來提供公共產品或服務的一種方式。國內學者王灝（2005）通過參考世界銀行、聯合國培訓研究院、歐盟委員會、加拿大PPP國家委員會PPP分類方法，結合國內目前應用現狀，提出了PPP三層級結構分類方式，見圖1。（圖1）他認為PPP主要包括外包類、特許經營類和私有化類三種方式，其中特許經營類包括TOT（Transfer-Operate-Transfer）、BOT（Build-Operate-Transfer）和其他類三種。但從本質上看，特許經營的這三種分類都是通過非公共機構融資或經營公共基礎設施來實現政府的公共職能，它們的基本目標和所遵循的基本原則是一致的。因此，聯合國國際貿易法委員會秘書長在他的《關于“私人融資基礎結構項目法律指南的各章草案”的報告》中建議，用“私人融資基礎設施項目”（即Privatized Infrastructure projects）稱呼該領域的工作，而不再用目前的“建設一運營一移交”（即BOT）的詞匯，并試圖從國際法的高度統一規制包括BOT模式的私人融資基礎結構的行為。
（二）典型的PPP模式組織形式。PPP模式的組織形式非常復雜，既可能包括私人營利性企業、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織（如政府）。只有政府與私人企業形成相互合作的機制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標。
PPP模式典型的結構為：政府部門或地方政府通過政府采購的形式與中標單位組建的特殊目的公司SPC（Special Purpose Company）簽訂特許合同（特殊目的公司一般是由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司），由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保的協議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關費用的協定，這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。這種模式的一個最顯著的特點就是政府或者所屬機構與項目的投資者和經營者之間的相互協調及其在項目建設中發揮的作用。PPP模式是一個完整的項目融資概念，但并不是對項目融資的徹底更改，而是對項目生命周期過程中的組織機構設置提出了一個新的模型。它是政府、營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。（圖2）
三、我國城市基礎設施采用PPP模式關鍵技術問題的處理
在PPP模式下政府通過給予私營企業長期的特許經營權和收益權來加快基礎設施建設及有效運營，作為一種以特許經營為基礎的融資模式，特許經營權價值、各種風險的分擔問題以及私營企業融資問題是該模式成功運行的關鍵。
（一）特許經營權價值。PPP特許經營，是政府或政府部門設立的專門負責PPP的機構與投資者簽訂的，授權項目公司在一定期限內（特許期內）建設及經營政府專屬的基礎設施并獲得合理的收益，特許期滿后將項目無償移交給政府的契約文件或合同。特許權方式主要應用在道路交通和市政公用設施建設中，它與服務合同的區別是：在服務合同中直接使用者（社會公眾）不需要付費，而是由政府直接付費給私人企業主；而在特許權項目中，消費者本身要支付有關費用，如水費、供熱、供氣費、過路費等，因此項目的特許經營期限、每一年的凈現金流量和投資收益率是影響特許經營權價值的重要因素。
在項目的成長期，政府將其投資所形成的資產無償或以象征性的價格租賃給PPP項目公司，為PPP項目公司實現正常投資收益提供保障；在項目的成熟期，為回收部分政府投資，同時避免PPP項目公司產生超額利潤，將通過調整租金的形式，政府投資公司參與收益的分配；在項目特許期結束后，PPP項目公司無償將全部資產移交給政府或續簽經營合同。項目公司依靠一定時間的經營權來獲取收益，以補償項目建設投資、運營費用、維護費用，并獲取相應的利潤回報。經營權的時限區段長短的界定直接關系到國家與項目公司的利益分配。如果特許期過長，則國家利益受損；如果特許期過短，則影響項目公司利益，進而導致PPP方式失敗。項目的投資成本額度與項目的特許期有著較為密切的關系。一般來說，項目投資成本越大，用于回收投資的時間也越長，因此特許期也會相應長些。投資方作為投資者，其最終目標是實現利潤最大化，因此，從投資方角度考慮，特許期應保證以下兩點：首先保證在正常情況下投資者能歸還銀行貸款和利息，收回股本投資和達到最低投資收益率；其次要爭取實現與其所承擔風險相適應的投資回報最大化。
除了項目的特許經營期限這一影響特許經營權價值的重要因素外，凈現金流量和投資收益率的作用也不可忽視，在利用凈現值法評估特許經營權價值時，投資收益率是一個非常重要的參數，投資收益率是將資產的未來現金凈流量折算成現值的比率。投資收益率由資金的時間價值決定的，它本質上是一種投資報酬率。在不同的行業，投資者所承擔的風險不同，則要求的投資收益率也不同。投資收益率必須謹慎確定，投資收益率的微小差異，會引起項目凈現值很大的差別。
（二）風險合理分擔。PPP模式運作項目涉及的投資巨大，特許期比較長，通常為25～30年，因此項目風險也相對較大，不確定因素較多。從宏觀的角度看，可以將PPP模式的風險分為三類，即商業風險、非商業風險和不可抗力風險。商業風險包括項目的設計和技術風險，項目建設期內可能產生的延誤、工程預算超支、施工質量沒有達到標準等施工風險，人員風險，環境風險，運營期間的運營成本超支、現金流不足，以及未來的收益風險等等；非商業風險主要包括政治、規則和政策風險、金融風險等；不可抗力風險主要指項目的參與方不能遇見且無法克服、避免的時間給項目造成損害或毀滅的風險，如自然災害等。在PPP模式運作過程中，根據項目全壽命期內不確定事件發生的原因，可以進一步將基礎設施項目可能面臨的風險細分為技術風險、施工風險、運營風險、收益風險、金融風險、不可抗力風險、政治風險、環境風險、人員風險、項目失敗的風險等十個方面。在明確風險之后，還要根據PPP的具體合約形式對合作各方面臨的風險進行識別與評價，再根據風險的相對大小與項目合作各方的風險承擔能力以及承擔意愿，進行決策以及有效的風險分配。在此基礎上建立基于合作各方的風險評價指標體系并用層次分析法（AHP）和模糊評價法建立了風險評價模型，客觀量化PPP項目風險，為各方的決策以及風險管理提供可靠的參考。
（三）私營企業融資問題。政府通過引導私人企業參與PPP模式的根本，就是通過利用私人企業的資金優勢投入到市政基礎設施建設中，緩解政府的財政收入緊缺，同時改變基礎設施的政府壟斷經營，替代為競爭性的經營機制，提高基礎設施的效率和服務。但是，對于私營企業來說，基礎設施在建設、運營和維護中，需要注入大量的資金，且存在較長的資金回收時間，私人企業無法在建設中不斷地投入現存資金，這就要求其進行融資。然而，現有的融資市場尚未完善，融資體系存在缺陷，私人企業的融資問題成為制約大量有實力的企業參與到PPP項目中的瓶頸。因此，政府在未來對于如何拓寬融資渠道仍需要繼續探索和研究。
四、PPP模式下政府的協調與監管
在英國，政府商務辦公室的Private Finance Unit（其前身為Treasury Task force）為國家PPP的政策單位，負責制定整體PPP項目實施策及策略、研究制定PPP項目實施及合同管理作業程序、制定電子商務標準，發展相關軟件以提供協助地方政府具體實施、提供地方政府PPP項目實施策略、技巧等協助及訓練并定期檢查各部門的實施過程、技巧及能力并公開各界參考。我們可以借鑒西方國家先進的經驗，在政府的主導下成立跨部門的協調推動小組，由省發改委、財政、交通、建設等涉及基礎設施項目審批與執行的主管部門、聯合參與。而與之對應的市各級部門成立相應的推動小組，負責轄區內基礎設施PPP項目的政策制定、實施要點的研究以及協助所轄部門推動PPP項目的實施。此外，由于PPP是一種新的引進外資和民間資本的方式，有相當一部分基礎設施建設項目的決策者和專業人員不了解這個方法，因此需要適當發展一些專業的PPP投資咨詢機構，幫助政府管理決策人員了解PPP應用于基礎設施建設項目的工作程序、運作方式、項目評估、風險評價和控制、可行性論證、招標文件編寫、PPP談判要點等知識，少走彎路。