2.第二階段：擴大覆蓋范圍，充分保障基本面。以2001—2004年左右為第二階段。這段時期，農民的利益得到關注，也開始有越來越多的外來務工人員進入北京尋求發展，并因戶籍問題而處于社保夾縫中，亟待政府出臺相關政策給予保障。養老保險制度日趨完善，將外來務工人員納入了養老保險范圍內，醫療保險則建立了面向農民的新型農村合作醫療制度，并將外地農民工納入醫療保險范圍內，原有基本面覆蓋范圍擴大，初步實現城鄉居民退休人員群體的基本覆蓋。
3.第三階段：制度結構性改革，以增加投入惠民。以2004—2007年左右為第三階段。這一段時期，老齡化問題加劇，流動人口問題突出，以多項民生政策為開端，社會保障在制度結構和政府投入兩方面都有較大變化。該時期是在2004年左右養老保險與醫療保險制度改革后，覆蓋范圍擴大的推進時期，其中退休人員基本養老金最低標準和養老、醫療保險支出額度均有較大攀升，政府相關投入的增加帶動了城鎮居民主體的參保積極性。
4.第四階段：繼續擴大覆蓋面，以實現養老、醫保全覆蓋。以2007年以后至今為第四階段。這一時期，老齡化問題已經極為突出，流動人口保障的訴求呼聲很高，養老問題成為城市居民焦點問題，需要切實有力的保障政策支持發展。基本養老保險規定進一步修改和完善，約在2010年實現了城鄉居民養老保險保障制度全覆蓋，醫療保險范圍中未曾覆蓋到的兒童和部分老年人通過“一老一小”政策被納入覆蓋范圍內，到2008年，北京市出臺辦法將重障殘疾人員和無業人員納入醫保范疇，在全國率先實現醫療保障制度全覆蓋。
綜上所述，養老保障制度變遷的過程，大致體現為先將蛋糕做大，再合理分配的螺旋上升發展方式；同時根據人口結構變化而擴大保障覆蓋范圍，進而有序提升參保人福利水平是兩個基本方向。
三、北京市養老模式的國際比較與特殊性
（一）養老模式的國際比較
發達國家更早遇到人口老齡化壓力，對養老問題的思考和研究更加深入，形成了惠及老年人的各種生活保障和服務體系，最終建構了符合國情的不同養老生活模式。
各國的養老模式雖基本上由家庭、機構、社區模式構成，但也都有其不同傾向和獨特性。一是老年群體基本特征存在較大差異。歐美國家老年人獨立意愿更強，在足夠收入的情況下，傾向脫離子女的居家養老，和自治性強的老年社區；新加坡、日本等東方傳統觀念濃厚的國家，則大多將老人與子女同居看作是更好的養老生活方式，政府積極采取措施鼓勵“兩代居”家庭養老。二是收入水平存在差距。英美依托養老金資本市場較德日等國有積累優勢，然而高福利國家的養老金可持續問題始終未能有效解決。
（二）北京市社區居家養老模式的合理性
在社區居家養老模式和養老地產等新型養老選擇興起的當今時代，社區在不斷完善和擴展基本服務功能的同時，可以擔當起老年服務的供給主體，提供基本醫療衛生、日常照料、文化娛樂和社會交往等服務，尤其是在一些高齡老人較多的老年社區。
比較而言，適合北京城鎮居民的養老模式應為社區居家養老，主要基于如下三點理由。
第一，是由于盡量不過分脫離原有家庭成員是不少老年人的基本愿望，所以呈現出圍繞原有居家養老模式的服務網絡，更甚于整體性地構成一個老年社區。根據尹志剛（2008）對西城區、宣武區獨生子女家庭養老選擇的調查來看，適合北京市城市居民的養老方式，仍是社區居家模式。這不僅源于傳統家庭的居家養老觀念還未有大的轉變，也源于近些年社區服務的快速發展和服務方式的多樣化，為老年人居家養老提供了便利。
第二，是社區居家養老服務網絡是盡力將居家老人引出家門或主動上門的服務網絡，而養老社區更像是是打包銷售的一體化服務方式。如美國的太陽城，由于老年人不傾向于與子女一起居住，而充分發展出老年社區服務體系，以入住老年人群體的總體為依托。
北京當前有東方太陽城、北京太陽城、壽山福海、萬科幸福匯等多個養老地產項目，然而其資金可持續和周轉卻頻頻面臨問題，且一體化社區的費用額度，包括上萬的押金或會費，以及床位費及各項服務雜費，是大多數老年家庭難以負擔的。所以未來的發展方向還是在于優化社區服務結構和服務網絡，且社區居家養老模式更能體現出老年人個性化需求的滿足，是適合北京城鎮老年群體的較為合理的養老模式。
第三，是機構養老等模式仍然存在較多問題。傾向社會機構養老的老年人群多數集中在空巢且半自理、不能自理的境遇之下，其所能負擔的入院費用通常也不高，正是這樣的群體才真正需要優質的公立養老院以較低的費用對其進行細致護理。然而公立養老院本身作為利益經濟體，大多不愿意接受不能自理的老年群體，并將優勢資源傾斜于有自理能力的富裕家庭老人。除此以外，價格機制使得不能自理的老人因無法負擔高昂護理費用，而容易被民營養老機構擠出消費群體之列，最終成為了老年群體中的一座孤島。
因此，社區居家養老和老年公寓等模式，適合有自理能力且剛退休不久，仍保持著旺盛社會交往需求的老年群體，而機構集中養老則更適合孤寡、空巢，尤其是半自理、不能自理的老年群體。但是各種養老模式服務對象的倒錯，則反映出當養老問題的解決辦法應遵循公平原則，并體現公共服務性質的時候，經營主體卻仍維持著追求短期利益和效率的目標錯位。
四、相關結論和建議
綜合以上分析可以得出以下幾個結論和相關建議：
1.養老制度變遷和養老模式的轉變隨著經濟社會環境的變化而發生改變，所以在推動養老事業發展的選擇上，要充分審視環境條件和相關變化。例如最近頻頻成為焦點的“以房養老”試點工作，在北京、上海、廣州和武漢展開，但該種養老選擇需要依托成熟的保險市場和資本市場，以及可能出現的利益糾紛的完善法制協商渠道和制度保障，這些條件中國當前還未充分具備，所以出現了參加“以房養老”的老年人因為待遇苛刻而反悔，引發與受托沙發公司糾紛的事件，并最終使得“以房養老”方式的推行遇到極大阻礙。
2.養老問題最終仍屬于一定效率下的具有維護公平傾向的問題，以經濟學視角解讀時，并非是純粹市場化條件下的最優化配置問題，而是保證實現一定公平條件下的最優化配置問題。養老問題中的公平原則是較為硬性的條件約束，這是不能被忽視的一點，原因在于老年福利實現的最終衡量標準，不在于養老事業創造的產出份額，而是在于老年群體的生活滿意度及社會長期發展的可持續性。
3.養老保障中包含有生存保障和發展保障兩個方面，在根本上需要政府角色的積極參與，以相關配套的制度安排和公共服務職能作為切入點，保證老年人衣食住行和醫療需求得到滿足。同時，現代社會以市場化運作方式，也有一定優勢可進入公共領域參與養老服務的建設，然而在這一問題上，公共產品和私人產品的性質要明晰，監管也要到位，以免經營主體的私利侵害到公共利益。
4.適合北京未來的養老模式仍主要是社區居家養老模式，但這不是說推進機構養老和發展民營養老機構的步伐能夠緩下來，這一進程反而應該加快。養老問題是一個宏觀層面的問題，需要整個社會體系的全面發展來支撐。
參考文獻：
[1]劉昌平.養老金制度變遷的經濟學分析[M].北京：中國社會科學出版社，2008.
[2]劉云龍，肖志光.養老金通論——關于人口結構、養老金制度、金融結構變遷的一般理論[M].北京：中國財政經濟出版社，2012：96.
3.第三階段：制度結構性改革，以增加投入惠民。以2004—2007年左右為第三階段。這一段時期，老齡化問題加劇，流動人口問題突出，以多項民生政策為開端，社會保障在制度結構和政府投入兩方面都有較大變化。該時期是在2004年左右養老保險與醫療保險制度改革后，覆蓋范圍擴大的推進時期，其中退休人員基本養老金最低標準和養老、醫療保險支出額度均有較大攀升，政府相關投入的增加帶動了城鎮居民主體的參保積極性。
4.第四階段：繼續擴大覆蓋面，以實現養老、醫保全覆蓋。以2007年以后至今為第四階段。這一時期，老齡化問題已經極為突出，流動人口保障的訴求呼聲很高，養老問題成為城市居民焦點問題，需要切實有力的保障政策支持發展。基本養老保險規定進一步修改和完善，約在2010年實現了城鄉居民養老保險保障制度全覆蓋，醫療保險范圍中未曾覆蓋到的兒童和部分老年人通過“一老一小”政策被納入覆蓋范圍內，到2008年，北京市出臺辦法將重障殘疾人員和無業人員納入醫保范疇，在全國率先實現醫療保障制度全覆蓋。
綜上所述，養老保障制度變遷的過程，大致體現為先將蛋糕做大，再合理分配的螺旋上升發展方式；同時根據人口結構變化而擴大保障覆蓋范圍，進而有序提升參保人福利水平是兩個基本方向。
三、北京市養老模式的國際比較與特殊性
（一）養老模式的國際比較
發達國家更早遇到人口老齡化壓力，對養老問題的思考和研究更加深入，形成了惠及老年人的各種生活保障和服務體系，最終建構了符合國情的不同養老生活模式。
各國的養老模式雖基本上由家庭、機構、社區模式構成，但也都有其不同傾向和獨特性。一是老年群體基本特征存在較大差異。歐美國家老年人獨立意愿更強，在足夠收入的情況下，傾向脫離子女的居家養老，和自治性強的老年社區；新加坡、日本等東方傳統觀念濃厚的國家，則大多將老人與子女同居看作是更好的養老生活方式，政府積極采取措施鼓勵“兩代居”家庭養老。二是收入水平存在差距。英美依托養老金資本市場較德日等國有積累優勢，然而高福利國家的養老金可持續問題始終未能有效解決。
（二）北京市社區居家養老模式的合理性
在社區居家養老模式和養老地產等新型養老選擇興起的當今時代，社區在不斷完善和擴展基本服務功能的同時，可以擔當起老年服務的供給主體，提供基本醫療衛生、日常照料、文化娛樂和社會交往等服務，尤其是在一些高齡老人較多的老年社區。
比較而言，適合北京城鎮居民的養老模式應為社區居家養老，主要基于如下三點理由。
第一，是由于盡量不過分脫離原有家庭成員是不少老年人的基本愿望，所以呈現出圍繞原有居家養老模式的服務網絡，更甚于整體性地構成一個老年社區。根據尹志剛（2008）對西城區、宣武區獨生子女家庭養老選擇的調查來看，適合北京市城市居民的養老方式，仍是社區居家模式。這不僅源于傳統家庭的居家養老觀念還未有大的轉變，也源于近些年社區服務的快速發展和服務方式的多樣化，為老年人居家養老提供了便利。
第二，是社區居家養老服務網絡是盡力將居家老人引出家門或主動上門的服務網絡，而養老社區更像是是打包銷售的一體化服務方式。如美國的太陽城，由于老年人不傾向于與子女一起居住，而充分發展出老年社區服務體系，以入住老年人群體的總體為依托。
北京當前有東方太陽城、北京太陽城、壽山福海、萬科幸福匯等多個養老地產項目，然而其資金可持續和周轉卻頻頻面臨問題，且一體化社區的費用額度，包括上萬的押金或會費，以及床位費及各項服務雜費，是大多數老年家庭難以負擔的。所以未來的發展方向還是在于優化社區服務結構和服務網絡，且社區居家養老模式更能體現出老年人個性化需求的滿足，是適合北京城鎮老年群體的較為合理的養老模式。
第三，是機構養老等模式仍然存在較多問題。傾向社會機構養老的老年人群多數集中在空巢且半自理、不能自理的境遇之下，其所能負擔的入院費用通常也不高，正是這樣的群體才真正需要優質的公立養老院以較低的費用對其進行細致護理。然而公立養老院本身作為利益經濟體，大多不愿意接受不能自理的老年群體，并將優勢資源傾斜于有自理能力的富裕家庭老人。除此以外，價格機制使得不能自理的老人因無法負擔高昂護理費用，而容易被民營養老機構擠出消費群體之列，最終成為了老年群體中的一座孤島。
因此，社區居家養老和老年公寓等模式，適合有自理能力且剛退休不久，仍保持著旺盛社會交往需求的老年群體，而機構集中養老則更適合孤寡、空巢，尤其是半自理、不能自理的老年群體。但是各種養老模式服務對象的倒錯，則反映出當養老問題的解決辦法應遵循公平原則，并體現公共服務性質的時候，經營主體卻仍維持著追求短期利益和效率的目標錯位。
四、相關結論和建議
綜合以上分析可以得出以下幾個結論和相關建議：
1.養老制度變遷和養老模式的轉變隨著經濟社會環境的變化而發生改變，所以在推動養老事業發展的選擇上，要充分審視環境條件和相關變化。例如最近頻頻成為焦點的“以房養老”試點工作，在北京、上海、廣州和武漢展開，但該種養老選擇需要依托成熟的保險市場和資本市場，以及可能出現的利益糾紛的完善法制協商渠道和制度保障，這些條件中國當前還未充分具備，所以出現了參加“以房養老”的老年人因為待遇苛刻而反悔，引發與受托沙發公司糾紛的事件，并最終使得“以房養老”方式的推行遇到極大阻礙。
2.養老問題最終仍屬于一定效率下的具有維護公平傾向的問題，以經濟學視角解讀時，并非是純粹市場化條件下的最優化配置問題，而是保證實現一定公平條件下的最優化配置問題。養老問題中的公平原則是較為硬性的條件約束，這是不能被忽視的一點，原因在于老年福利實現的最終衡量標準，不在于養老事業創造的產出份額，而是在于老年群體的生活滿意度及社會長期發展的可持續性。
3.養老保障中包含有生存保障和發展保障兩個方面，在根本上需要政府角色的積極參與，以相關配套的制度安排和公共服務職能作為切入點，保證老年人衣食住行和醫療需求得到滿足。同時，現代社會以市場化運作方式，也有一定優勢可進入公共領域參與養老服務的建設，然而在這一問題上，公共產品和私人產品的性質要明晰，監管也要到位，以免經營主體的私利侵害到公共利益。
4.適合北京未來的養老模式仍主要是社區居家養老模式，但這不是說推進機構養老和發展民營養老機構的步伐能夠緩下來，這一進程反而應該加快。養老問題是一個宏觀層面的問題，需要整個社會體系的全面發展來支撐。
參考文獻：
[1]劉昌平.養老金制度變遷的經濟學分析[M].北京：中國社會科學出版社，2008.
[2]劉云龍，肖志光.養老金通論——關于人口結構、養老金制度、金融結構變遷的一般理論[M].北京：中國財政經濟出版社，2012：96.