摘要：黨的十八屆三中全會把實現社會保障全民覆蓋作為全面建成小康社會的新目標，然而城鄉社會保障體系改革在取得巨大成就的同時存在許多體制性、制度性問題，面臨新型城鎮化、戶籍制度的存在、老齡化等巨大挑戰。文章對完善我國城鄉一體化社會保障體系的建議是加強對農村社會保障制度改革，整合城鄉社會保障制度；著力推進城鄉社會保障制度統一立法，加大農村社會保障基金投入，縮小城鄉社會保障待遇。
關鍵詞：城鄉一體化；新型城鎮化；社會保障體系改革
構建城鄉一體化社會保障體系不僅是實現和諧社會的基礎，而且是統籌城鄉發展的題中之意。改革開放36年來，我國的社會保障建設取得巨大成就，但是在城鄉一體化社會保障體系建設過程中存在許多體制性、制度性問題。本文針對我國城鄉社會保障體系二元分割的現狀及存在的問題，具體分析了其產生的原因并提出相應對策和建議。
一、城鄉一體化社會保障體系改革的現狀
社會保障包括養老、醫療、失業、生育、工傷，它是制度體系建設的重要組成部分。社會保障不僅是個經濟問題，更是一個復雜的社會問題。社會保障作為政府解決弱勢群體收入保障的一種制度安排，在當今已呈現城鄉統一和全民保障的趨勢，但在城鄉居民所面臨的風險來源、性質、化解手段、運行機制等社會保障制度等諸多方面還存在根本性的差異。
�。ㄒ唬┥鐣Ｕ象w系改革取得的成就
在城鄉經濟二元結構的背景下，建立城鄉一體化的社會保障體系絕不是一蹴而就的事情。十八大報告指出，要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。可見社會保障體系的建設必須與城鄉一體化相適應。
黨的十六大以來，我國的社會保障體系建設取得巨大突破，先后建立了城鎮居民基本醫療保險、新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險等重要制度，頒布實施社會保險法，社會保障體系框架基本形成，社會保障覆蓋人群迅速擴大，社會保險工作深入開展，社會保障體系建設取得重大進展。截至2012年底，2566個縣（市、區）開展了新型農村合作醫療工作，新型農村合作醫療參合率為98.1%；全年五項社會保險（不含城鄉居民社會養老保險）基金收入合計28909億元，比上年增長4866億元，增長率為20.2%；基金支出合計22182億元，比上年增長4127億元，增長率為22.9%。
（二）城鄉一體化社會保障體系改革存在的問題
1. 城鄉基本保障制度不完善
受城鄉二元經濟結構的阻礙，我國的社會保障制度呈現城鄉各異的“二元”特征，尤其在農村基本保障制度方面表現的更為明顯。我國的農村社會保障主要包括五保供養制度、家庭贍養、優待撫恤保障、農村養老保險制度、農村新型合作醫療制度、計劃生育獎勵扶助制度、最低生活保障制度、土地保障制度。事實上，農村社會保障以家庭保障、土地保障、農村基本養老保險制度、農村合作醫療制度及農村最低生活保障制度為主，與涵蓋企事業單位職工社會保險和居民社會養老保險、居民基本醫療保險的城鎮社會保障制度相比，農村社會保障制度很不完善。農村社會保障制度還存在許多亟須解決的現實問題：社會保障層次低，覆蓋面窄；社會保障金管理體制不健全；農民參保意識淡薄。
2. 城鄉社會保障待遇差距依然存在
社會保障的范圍通常是由社會保障項目的多少來反映的，保障的范圍越多，社會保障的范圍就越廣，社會保障水平就越高，而農村人口的保障水平遠遠低于城市人口。在項目覆蓋上，我國城鎮早已建立了包括養老、醫療、工傷、生育等社會保險制度，老年人、兒童、殘疾人等社會福利制度，低保、災害救助、社會互助、流動乞討人員救助等社會救助制度，住房公積金、經濟適用房等住房保障制度，基本涵蓋了社會保障的所有項目。而在農村，工傷保險、生育保險、住房保障及不少社會福利項目都很不普遍甚至沒有。以最低生活保障為例，截至2012年6月底，全國平均低保標準城市每人每月311元、農村每人每月159元。從最低生活保障金的標準來看，農村社會保障待遇明顯低于城鎮，如何縮小城鄉社會保障待遇差距是社會保障體系實現城鄉一體化改革的重點。
3. 城鄉社會保障管理體系不健全
社會保障管理體系不健全仍然是城鄉一體化社會保障體系改革中存在的主要問題，主要表現在：一是社會保障基金管理和使用不規范，尤其是在農村低保金的發放和使用方面表現的更為明顯，如農村低保對象確定不科學、低保金發放不合理及低保金管理不善等；二是社會保障機構工作人員的管理問題，包括人員聘用、工作效率、服務態度及專業素養等方面都有待提高和改善。
二、城鄉一體化社會保障體系改革面臨的挑戰
城鄉一體化社會保障體系改革面臨許多挑戰，如城鄉固化的二元經濟結構、新型城鎮化、戶籍制度、人口老齡化。如何克服這些障礙是決定城鄉一體化社會保障體系改革成功的關鍵。
�。ㄒ唬┕袒某青l二元經濟結構
在改革開放前期，我國實行計劃經濟體制，國家控制分配各種資源。具體來講，我國一方面實行工農業產品價格“剪刀差”政策，通過行政命令等手段強制壓低重工業發展成本；另一方面則通過“戶籍制度”等一系列制度手段人為地構建城鄉二元結構制度，將農民最大限度地固定在農業生產領域，不僅使其為城市人口提供糧油食品，還要為工業提供必不可少的原料和資金。這種固化的二元經濟結構不僅造成社會資源分配不公，城鄉居民收入差距拉大，影響社會公平和效率，更為嚴重的是它阻礙了社會保障體系城鄉一體化建設。表1是改革開放以來我國城鄉居民收入變化情況。
�。ǘ┬滦统擎偦�
十八大報告指出新型城鎮化和城鄉一體化是解決“三農”問題的根本途徑，是全面建成小康社會的必由之路。 十六大以來，我國城鎮化發展迅速，2002～2011年我國城鎮化率以平均每年1.35個百分點的速度發展，城鎮人口平均每年增長2096萬人。能否享有同等的社會保障是城鎮化過程中農民最關心的問題。新型城鎮化對轉化為市民的農民社會保障產生以下影響。一是土地保障的喪失。城鎮化進程的加快發展使得農村耕地面積逐漸減少，依靠土地保障的農民他們的社會保障更加不穩定。二是家庭保障功能喪失。城市建設的不斷擴張，威脅到農村家庭小規模經濟的生存，農民收入銳減。三是轉化為市民的部分農民的社會保障沒保障。中國人民大學教授鄭功成說：“城鄉福利差距巨大，工作在城市而保障在農村，由此形成了‘候鳥式’‘鐘擺式’遷徙，加劇城鎮化的難度。”新型城鎮化的快速發展，對城鄉一體化社會保障體系改革提出了新要求，實現教育、醫療、社保、住房等社會保障待遇一體化是我國社會保障體系改革的方向。
關鍵詞：城鄉一體化；新型城鎮化；社會保障體系改革
構建城鄉一體化社會保障體系不僅是實現和諧社會的基礎，而且是統籌城鄉發展的題中之意。改革開放36年來，我國的社會保障建設取得巨大成就，但是在城鄉一體化社會保障體系建設過程中存在許多體制性、制度性問題。本文針對我國城鄉社會保障體系二元分割的現狀及存在的問題，具體分析了其產生的原因并提出相應對策和建議。
一、城鄉一體化社會保障體系改革的現狀
社會保障包括養老、醫療、失業、生育、工傷，它是制度體系建設的重要組成部分。社會保障不僅是個經濟問題，更是一個復雜的社會問題。社會保障作為政府解決弱勢群體收入保障的一種制度安排，在當今已呈現城鄉統一和全民保障的趨勢，但在城鄉居民所面臨的風險來源、性質、化解手段、運行機制等社會保障制度等諸多方面還存在根本性的差異。
�。ㄒ唬┥鐣Ｕ象w系改革取得的成就
在城鄉經濟二元結構的背景下，建立城鄉一體化的社會保障體系絕不是一蹴而就的事情。十八大報告指出，要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。可見社會保障體系的建設必須與城鄉一體化相適應。
黨的十六大以來，我國的社會保障體系建設取得巨大突破，先后建立了城鎮居民基本醫療保險、新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險等重要制度，頒布實施社會保險法，社會保障體系框架基本形成，社會保障覆蓋人群迅速擴大，社會保險工作深入開展，社會保障體系建設取得重大進展。截至2012年底，2566個縣（市、區）開展了新型農村合作醫療工作，新型農村合作醫療參合率為98.1%；全年五項社會保險（不含城鄉居民社會養老保險）基金收入合計28909億元，比上年增長4866億元，增長率為20.2%；基金支出合計22182億元，比上年增長4127億元，增長率為22.9%。
（二）城鄉一體化社會保障體系改革存在的問題
1. 城鄉基本保障制度不完善
受城鄉二元經濟結構的阻礙，我國的社會保障制度呈現城鄉各異的“二元”特征，尤其在農村基本保障制度方面表現的更為明顯。我國的農村社會保障主要包括五保供養制度、家庭贍養、優待撫恤保障、農村養老保險制度、農村新型合作醫療制度、計劃生育獎勵扶助制度、最低生活保障制度、土地保障制度。事實上，農村社會保障以家庭保障、土地保障、農村基本養老保險制度、農村合作醫療制度及農村最低生活保障制度為主，與涵蓋企事業單位職工社會保險和居民社會養老保險、居民基本醫療保險的城鎮社會保障制度相比，農村社會保障制度很不完善。農村社會保障制度還存在許多亟須解決的現實問題：社會保障層次低，覆蓋面窄；社會保障金管理體制不健全；農民參保意識淡薄。
2. 城鄉社會保障待遇差距依然存在
社會保障的范圍通常是由社會保障項目的多少來反映的，保障的范圍越多，社會保障的范圍就越廣，社會保障水平就越高，而農村人口的保障水平遠遠低于城市人口。在項目覆蓋上，我國城鎮早已建立了包括養老、醫療、工傷、生育等社會保險制度，老年人、兒童、殘疾人等社會福利制度，低保、災害救助、社會互助、流動乞討人員救助等社會救助制度，住房公積金、經濟適用房等住房保障制度，基本涵蓋了社會保障的所有項目。而在農村，工傷保險、生育保險、住房保障及不少社會福利項目都很不普遍甚至沒有。以最低生活保障為例，截至2012年6月底，全國平均低保標準城市每人每月311元、農村每人每月159元。從最低生活保障金的標準來看，農村社會保障待遇明顯低于城鎮，如何縮小城鄉社會保障待遇差距是社會保障體系實現城鄉一體化改革的重點。
3. 城鄉社會保障管理體系不健全
社會保障管理體系不健全仍然是城鄉一體化社會保障體系改革中存在的主要問題，主要表現在：一是社會保障基金管理和使用不規范，尤其是在農村低保金的發放和使用方面表現的更為明顯，如農村低保對象確定不科學、低保金發放不合理及低保金管理不善等；二是社會保障機構工作人員的管理問題，包括人員聘用、工作效率、服務態度及專業素養等方面都有待提高和改善。
二、城鄉一體化社會保障體系改革面臨的挑戰
城鄉一體化社會保障體系改革面臨許多挑戰，如城鄉固化的二元經濟結構、新型城鎮化、戶籍制度、人口老齡化。如何克服這些障礙是決定城鄉一體化社會保障體系改革成功的關鍵。
�。ㄒ唬┕袒某青l二元經濟結構
在改革開放前期，我國實行計劃經濟體制，國家控制分配各種資源。具體來講，我國一方面實行工農業產品價格“剪刀差”政策，通過行政命令等手段強制壓低重工業發展成本；另一方面則通過“戶籍制度”等一系列制度手段人為地構建城鄉二元結構制度，將農民最大限度地固定在農業生產領域，不僅使其為城市人口提供糧油食品，還要為工業提供必不可少的原料和資金。這種固化的二元經濟結構不僅造成社會資源分配不公，城鄉居民收入差距拉大，影響社會公平和效率，更為嚴重的是它阻礙了社會保障體系城鄉一體化建設。表1是改革開放以來我國城鄉居民收入變化情況。
�。ǘ┬滦统擎偦�
十八大報告指出新型城鎮化和城鄉一體化是解決“三農”問題的根本途徑，是全面建成小康社會的必由之路。 十六大以來，我國城鎮化發展迅速，2002～2011年我國城鎮化率以平均每年1.35個百分點的速度發展，城鎮人口平均每年增長2096萬人。能否享有同等的社會保障是城鎮化過程中農民最關心的問題。新型城鎮化對轉化為市民的農民社會保障產生以下影響。一是土地保障的喪失。城鎮化進程的加快發展使得農村耕地面積逐漸減少，依靠土地保障的農民他們的社會保障更加不穩定。二是家庭保障功能喪失。城市建設的不斷擴張，威脅到農村家庭小規模經濟的生存，農民收入銳減。三是轉化為市民的部分農民的社會保障沒保障。中國人民大學教授鄭功成說：“城鄉福利差距巨大，工作在城市而保障在農村，由此形成了‘候鳥式’‘鐘擺式’遷徙，加劇城鎮化的難度。”新型城鎮化的快速發展，對城鄉一體化社會保障體系改革提出了新要求，實現教育、醫療、社保、住房等社會保障待遇一體化是我國社會保障體系改革的方向。