摘要：文章考慮地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的或有債務，以及其他相關債務的不同風險影響，構建覆蓋總量風險、流動性風險、結構風險、操作風險和外部風險的評價指標體系，并通過因子分析法構造風險綜合評價函數。根據建立的風險綜合評價方法，對R市7個年度的債務風險進行實證分析，并提出了化解風險的建議。
關鍵詞：地方政府債務；風險評價指標；因子分析；風險綜合評價
一、 引言
在金融危機仍不斷演化的情況下，我國地方政府債務既存在風險暴露的隱患，也具備規范化發展的機遇。2011年以來歐美政府債務危機的頻繁發生，不僅給全球經濟復蘇帶來了嚴峻的挑戰，也使得我國地方政府債務問題成為社會關注的焦點。根據審計署2011年公布的結果，全國有78個市級和99個縣級政府的債務率高于100%，分別占兩級政府總數的19.9%和3.56%。在地方債發行逐漸被金融市場接受的情況下，建立規范的地方政府舉債融資機制，實施全口徑監管和風險監控就成為我國地方政府債務管理的必然要求。
本文以我國地方政府債務風險為研究對象，構建了系統的風險評價指標體系，運用層次分析法確定各指標權重，建立了模糊綜合評價數學模型，并實證分析了R市地方政府的債務風險，提出了相應對策建議。
二、 我國地方政府債務風險分析
1. 我國地方政府債務構成。世界銀行的Hana Pola-ckova Brixi（1998）定義了政府財政風險矩陣，即可以按照直接和間接，顯性和隱性對地方債務進行分類，其中：直接顯性債務是指有債務合同約定的，地方政府面向國內外發行的各種債券、向金融機構的借款。直接隱性債務是指沒有債務合同約定，地方政府承諾支付的國債投資項目配套資金、國企改制及破產補償金、社會保障資金缺口。間接顯性債務是指地方政府提供擔保的國際金融組織和外國政府貸款、政府提供擔保的國內金融組織貸款、國有糧食家具企業虧損掛賬。間接隱性債務是指沒有擔保約定，但有政府信譽支撐的地方銀行不良資產、其他金融機構的不良貸款。
在我國審計部門的工作中，通常將地方債務分為三類：政府負有償還責任的債務，政府負有擔保責任的或有債務，其他相關債務。第一類是由政府或政府部門等單位舉借，以財政資金償還的債務，地方政府若提供擔保，但同時由財政資金償還的，作為政府負有直接償還責任的債務；第二類是由非財政資金償還，地方政府提供直接或間接擔保形成的或有債務，地方政府舉借的，以非財政性資金償還的債務，視同政府擔保責任；第三類是既非地方政府擔保，又是由非財政性資金償還，由政府融資平臺家具公司、經費補助事業單位和公用事業單位舉借的公益項目債務。
2. 我國地方政府債務風險形成原因。（1）社會發展要求地方政府債務增加超常增長。一是為了滿足人民群眾對公共物品不斷增長的需求，地方政府不得不通過舉債的形式來進行投入，以R市為例，上述五類投入占債務總額的84%。二是與中央政策配套的資金需求不斷增長，如2001年以前金融機構壞賬處理，2009年以來中央擴內需項目的配套等。（2）體制方面的原因導致地方事權超出財權。分稅制改革以來，中央和地方存在著事權和財權不匹配現象，一方面，中央上劃了大部分主體稅種，地方政府“吃飯財政”等現象依然存在；另一方面，地方政府的事權幾乎全是中央政府事權的翻版，為應對交通、市政建設及教育等支出顯地捉襟見肘。（3）干部業績考核制度導致盲目舉債沖動。政府現行的政績考核制度仍然側重于經濟指標，部門領導干部責任缺乏上溯追究制度，以至于“寅吃卯糧”和“新官不理舊債”的現象屢禁不止，并導致資金使用效率低下。（4）債務管理制度不完善使債務風險難以控制。由于存在多頭管理等情況，政府對債務的舉借難以做到有效的控制，對債務的償還難以做出全面、及時的安排。
三、 地方政府債務風險評價體系
1. 我國地方政府債務風險識別。地方政府債務風險是指，地方政府對其所應承擔的顯性和隱性債務無法按期償還的可能性。其中，前者不僅包含債務償還風險，還包括地方財政收支失去平衡的風險，以及對經濟社會造成負面影響的風險，而后者根據風險形成因素不同，又可以分為下列五類。
（1）總量風險：由于債務規模超出地方政府當前和未來負擔能力，而導致的到期債務無法完全償還的風險；（2）結構風險：由于間接和隱性債務的大量漏報和低估情況，導致地方政府控制和防范的力度不足，從而轉化為直接和顯性的債務風險；（3）流動性風險：指由于地方政府短期財政資金不足或融資能力降低，導致難以應付短期負債的支付或未預料到的資金外流 ；（4）效率風險：由于項目效益不高和債務資金的使用效率低下，所導致的債務資金不能產生預期效益，以致影響債務償付的風險；（5）外部風險：由于經濟環境、財政政策和自然環境變化所引發的地方政府財力籌集能力下降，使得地方債務償付出現的風險。
2. 我國地方政府債務風險指標體系。從目前的研究來看，地方政府的債務風險評價指標體系主要包括三類：一是基于債務分類的角度來確定地方政府的債務風險指標，即對直接和間接、顯性和隱性債務的風險進行分別評價（謝虹，2007）；二是基于短期和長期償債能力進行劃分的風險指標體系（裴育、歐陽華生，2006）；三是基于靜態和動態償付能力以及債務結構的風險指標體系（劉星，2004）。上述研究成果為建立我國地方政府債務風險評價體系奠定了良好的基礎，本文基于前文對于地方政府債務風險類型的分析，根據不同性質債務的風險特征，構建了我國地方政府債務風險指標體系（如表1示）。
3. 地方政府債務風險綜合評價方法。上述風險指標體系為評價地方債務風險提供了一籃子的指標，但風險指標之間存在較強的關聯關系，同時又可區分為不同的層級，這使得綜合評價地方政府的債務風險必須采用系統方法。因此，本文在對指標體系進行因子分析的基礎上，得到綜合評價函數，進而對地方政府債務風險狀況變化進行評價。另外，因子分析的可靠性與樣本數的多少有密切關系，小樣本多變量的情況往往需要先進行聚類分析。
關鍵詞：地方政府債務；風險評價指標；因子分析；風險綜合評價
一、 引言
在金融危機仍不斷演化的情況下，我國地方政府債務既存在風險暴露的隱患，也具備規范化發展的機遇。2011年以來歐美政府債務危機的頻繁發生，不僅給全球經濟復蘇帶來了嚴峻的挑戰，也使得我國地方政府債務問題成為社會關注的焦點。根據審計署2011年公布的結果，全國有78個市級和99個縣級政府的債務率高于100%，分別占兩級政府總數的19.9%和3.56%。在地方債發行逐漸被金融市場接受的情況下，建立規范的地方政府舉債融資機制，實施全口徑監管和風險監控就成為我國地方政府債務管理的必然要求。
本文以我國地方政府債務風險為研究對象，構建了系統的風險評價指標體系，運用層次分析法確定各指標權重，建立了模糊綜合評價數學模型，并實證分析了R市地方政府的債務風險，提出了相應對策建議。
二、 我國地方政府債務風險分析
1. 我國地方政府債務構成。世界銀行的Hana Pola-ckova Brixi（1998）定義了政府財政風險矩陣，即可以按照直接和間接，顯性和隱性對地方債務進行分類，其中：直接顯性債務是指有債務合同約定的，地方政府面向國內外發行的各種債券、向金融機構的借款。直接隱性債務是指沒有債務合同約定，地方政府承諾支付的國債投資項目配套資金、國企改制及破產補償金、社會保障資金缺口。間接顯性債務是指地方政府提供擔保的國際金融組織和外國政府貸款、政府提供擔保的國內金融組織貸款、國有糧食家具企業虧損掛賬。間接隱性債務是指沒有擔保約定，但有政府信譽支撐的地方銀行不良資產、其他金融機構的不良貸款。
在我國審計部門的工作中，通常將地方債務分為三類：政府負有償還責任的債務，政府負有擔保責任的或有債務，其他相關債務。第一類是由政府或政府部門等單位舉借，以財政資金償還的債務，地方政府若提供擔保，但同時由財政資金償還的，作為政府負有直接償還責任的債務；第二類是由非財政資金償還，地方政府提供直接或間接擔保形成的或有債務，地方政府舉借的，以非財政性資金償還的債務，視同政府擔保責任；第三類是既非地方政府擔保，又是由非財政性資金償還，由政府融資平臺家具公司、經費補助事業單位和公用事業單位舉借的公益項目債務。
2. 我國地方政府債務風險形成原因。（1）社會發展要求地方政府債務增加超常增長。一是為了滿足人民群眾對公共物品不斷增長的需求，地方政府不得不通過舉債的形式來進行投入，以R市為例，上述五類投入占債務總額的84%。二是與中央政策配套的資金需求不斷增長，如2001年以前金融機構壞賬處理，2009年以來中央擴內需項目的配套等。（2）體制方面的原因導致地方事權超出財權。分稅制改革以來，中央和地方存在著事權和財權不匹配現象，一方面，中央上劃了大部分主體稅種，地方政府“吃飯財政”等現象依然存在；另一方面，地方政府的事權幾乎全是中央政府事權的翻版，為應對交通、市政建設及教育等支出顯地捉襟見肘。（3）干部業績考核制度導致盲目舉債沖動。政府現行的政績考核制度仍然側重于經濟指標，部門領導干部責任缺乏上溯追究制度，以至于“寅吃卯糧”和“新官不理舊債”的現象屢禁不止，并導致資金使用效率低下。（4）債務管理制度不完善使債務風險難以控制。由于存在多頭管理等情況，政府對債務的舉借難以做到有效的控制，對債務的償還難以做出全面、及時的安排。
三、 地方政府債務風險評價體系
1. 我國地方政府債務風險識別。地方政府債務風險是指，地方政府對其所應承擔的顯性和隱性債務無法按期償還的可能性。其中，前者不僅包含債務償還風險，還包括地方財政收支失去平衡的風險，以及對經濟社會造成負面影響的風險，而后者根據風險形成因素不同，又可以分為下列五類。
（1）總量風險：由于債務規模超出地方政府當前和未來負擔能力，而導致的到期債務無法完全償還的風險；（2）結構風險：由于間接和隱性債務的大量漏報和低估情況，導致地方政府控制和防范的力度不足，從而轉化為直接和顯性的債務風險；（3）流動性風險：指由于地方政府短期財政資金不足或融資能力降低，導致難以應付短期負債的支付或未預料到的資金外流 ；（4）效率風險：由于項目效益不高和債務資金的使用效率低下，所導致的債務資金不能產生預期效益，以致影響債務償付的風險；（5）外部風險：由于經濟環境、財政政策和自然環境變化所引發的地方政府財力籌集能力下降，使得地方債務償付出現的風險。
2. 我國地方政府債務風險指標體系。從目前的研究來看，地方政府的債務風險評價指標體系主要包括三類：一是基于債務分類的角度來確定地方政府的債務風險指標，即對直接和間接、顯性和隱性債務的風險進行分別評價（謝虹，2007）；二是基于短期和長期償債能力進行劃分的風險指標體系（裴育、歐陽華生，2006）；三是基于靜態和動態償付能力以及債務結構的風險指標體系（劉星，2004）。上述研究成果為建立我國地方政府債務風險評價體系奠定了良好的基礎，本文基于前文對于地方政府債務風險類型的分析，根據不同性質債務的風險特征，構建了我國地方政府債務風險指標體系（如表1示）。
3. 地方政府債務風險綜合評價方法。上述風險指標體系為評價地方債務風險提供了一籃子的指標，但風險指標之間存在較強的關聯關系，同時又可區分為不同的層級，這使得綜合評價地方政府的債務風險必須采用系統方法。因此，本文在對指標體系進行因子分析的基礎上，得到綜合評價函數，進而對地方政府債務風險狀況變化進行評價。另外，因子分析的可靠性與樣本數的多少有密切關系，小樣本多變量的情況往往需要先進行聚類分析。